1. La notion de fonction administrative contentieuse

11.- Essayer une définition de la fonction administrative contentieuse, nous invite dans un premier temps à rappeler la théorie de la distribution des pouvoirs dans l’Etat que l’on doit à MONTESQUIEU. Selon cet auteur : « il y a dans chaque Etat, trois (03) sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, il punit les crimes ou juge les différends des particuliers. On appellera cette dernière la puissance de juger, et l’autre simplement la fonction exécutrice de l’Etat » 36 .

L’analyse de MONTESQUIEU a donné lieu à une doctrine dite de la séparation des pouvoirs. Tout pouvoir consistant dans l’exercice d’une fonction dévolue à un organe, l’Etat apparait en vertu de cette théorie comme un système d’organes séparés, détenant des fonctions distinctes37. A l’organe législatif correspondrait la fonction législative, à l’organe exécutif correspondrait la fonction exécutive ou administrative, et à l’organe juridictionnel correspondrait la fonction juridictionnelle. Dans cette trilogie, la fonction administrative apparaît comme une fonction juridiquement seconde, subordonnée à la fonction législative, mais également à la fonction juridictionnelle en ce sens qu’elle ne possède pas la même autorité et qu’en dernière analyse, l’Administration doit, en droit, se soumettre aux décisions des juges38. Cependant, dans la pratique cette fonction juridiquement subordonnée est quasiment la fonction principale de l’Etat. Cela est dû à la complexité de la fonction administrative39. Aussi, convient-il en bonne méthode d’analyser la notion de fonction administrative. Pour ce faire, il apparaît d’abord utile d’examiner la notion de fonction, isolément, sans qu’il soit nécessaire pour l’instant de la qualifier, pour ensuite, l’étudier sous l’angle de ses différents qualificatifs conformément à l’objet de cette étude.

12.- De la locution latine « functio », le terme fonction désigne selon le dictionnaire Larousse, un ensemble d’opérations concourant au même résultat et exécutées par un organe ou un ensemble d’organes ; il désigne également le rôle joué par un élément dans un ensemble, l’activité, le rôle, la destination de quelque chose. Il ressort de cette définition que la notion de fonction peut être perçue dans son acception courante comme « une activité », plus exactement un « accomplissement », ou en général, « une manifestation d’activité »40. Il convient également de noter que le terme « fonction » est initialement une phraséologie propre à la biologie. Dans cette discipline, ce terme est constamment mis en relation avec la notion d’organe. Ainsi, dans le domaine de la biologie, le terme fonction désigne le rôle propre et caractéristique joué par un organe dans un ensemble dont les parties sont interdépendantes41. Sous cet angle, le terme fonction revêt généralement une double connotation ; il inclut non seulement la désignation de l’objet de l’activité, mais également la fin que poursuit l’organe, la finalité qui l’anime dans son action.

C’est cette dichotomie, cette dualité, de la notion de fonction dans le domaine de la biologie qui sera étendue au domaine juridique. En effet, la définition juridique du terme fonction proposée par la doctrine et notamment par EISENMANN est double. EISENMANN dissocie ainsi, la notion de fonction en attribuant à l’une de ses acceptions le nom de « fonction-objet » et à l’autre, celle de « fonction fin »42. La fonction-objet représente le résultat de l’activité de l’organe. C'est-à-dire l’acte d’un organe ou d’un agent, au terme d’une activité qui a précisément pour objet l’édiction de l’acte43. La fonction-fin quant à elle, renvoie à l’intention qui anime l’auteur de l’activité étatique, l’agent de la fonction. Cette intention existe antérieurement à l’accomplissement de l’acte puisque c’est elle qui détermine cet accomplissement44. A travers cette définition on saisit que juridiquement le terme « fonction » désigne à la fois, le produit et le but de l’activité.

13.- Le terme fonction lorsque lui est accolé l’adjectif « administrative », permet de déterminer la nature, le résultat de l’activité et celle de l’intention qui anime l’auteur de l’activité. En d’autres termes, l’adjectif « administrative » permet d’identifier la nature de la fonction envisagée. En l’espèce, cette fonction peut être relative à l’Administration, à une administration. Lorsque cette fonction est relative à l’Administration, elle s’entend au sens large, étatique du terme. Lorsque cette fonction est relative à l’administration, elle s’entend au sens de l’activité administrative au sein des organismes privés. Les deux (02) types de fonctions ne s’excluent pas nécessairement l’une l’autre, tout comme l’une et l’autre peuvent présenter une certaine dualité en leur sein45. Néanmoins, par crainte de trop nous écarter de l’objet de cette étude, nous nous consacrerons uniquement à relever le contenu de la fonction administrative entendue au sens étatique, puisque c’est de cet aspect dont il s’agira essentiellement dans nos propos.

Le contenu de la fonction administrative au sens gouvernemental du terme concerne les activités de l’Etat et des personnes publiques. L'activité ou la fonction administrative doit d'abord être considérée dans ses fins46. Cette activité a une double finalité qu'il convient d'exposer brièvement. D'une part, elle produit des normes, des règles juridiques subordonnées à la Loi qu'elle applique. Ce faisant, l'activité administrative consiste à faire passer la Loi dans la réalité des choses. D'autre part, la fonction administrative équivaut à fournir des biens et des services, de façon exclusive ou non, aux membres de la collectivité. Ces deux (02) finalités constituent les « fonctions sociales » de l'Administration47.

Dans la pratique, l'exercice de la fonction administrative ne va pas sans soulever quelques difficultés entre d'une part, les acteurs de cette activité, et d'autre part, les destinataires de cette activité. Surviennent alors des situations contentieuses. Les situations contentieuses sont des contestations qui peuvent être tranchées par une solution de droit48. Et, c’est la résolution de ces contestations qui donne naissance à la fonction contentieuse. La fonction contentieuse est ainsi une fonction sociale destinée à trancher des problèmes contentieux sur la base du droit. Elle se distingue alors de la fonction non contentieuse qui s’exerce dans toutes les hypothèses ou un conflit non juridique entre individus ou groupes sociaux doit être résolu avec le souci de rétablir la paix sociale. La spécificité de la fonction contentieuse repose sur son caractère normatif. Elle est tournée vers la solution de contestation d’ordre juridique et suppose l’application du droit existant49. Cependant, la fonction contentieuse n’implique pas nécessairement la présence d’un juge. Un litige juridique pouvant être résolu par une personne, éventuellement par une autorité dont le statut ne permet pas de reconnaître la qualité de juge50. En conséquence, l’autorité administrative se prononçant sur un recours gracieux ou hiérarchique fondé sur des moyens de droit exerce une fonction contentieuse.

Lorsque la fonction contentieuse implique la présence d’un juge, celui-ci exerce alors une fonction juridictionnelle qui est de dire le droit et de trancher les litiges51. La fonction contentieuse devient dans ce cadre une fonction juridique institutionnalisée à travers la mise en place d’organes spécialisés dans son exercice et indépendants des autres pouvoirs publics52. C’est cette deuxième réalité qui sera retenue tout au long de cette étude. Dans ce cadre, la connaissance des litiges issus de l’activité de la fonction administrative appartient à un juge, en l’occurrence le juge de l’Administration.

14.- Au regard de ce qui précède, la fonction administrative contentieuse peut être appréhendée comme l’ensemble des juridictions chargées de connaître des litiges résultant de l’activité des autorités administratives. Plus simplement, elle est l’activité juridictionnelle en matière administrative. En conséquence, la fonction administrative contentieuse est comme le relève M. KAMTO, à la fois une juridiction et un juge53. Une juridiction parce que cette fonction est issue d’une structure ou d’un appareil dont le fonctionnement est régi par des règles précises et qui trouve son utilité dans l’objet même de sa fonction54. Un juge parce que ce dernier ne doit pas se contenter d’exister de manière passive, mais doit pouvoir faire respecter la légalité dont il est le gardien. Par conséquent, cette étude portera autant sur le cadre institutionnel de la justice administrative à l’ivoirienne, que sur l’activité juridictionnelle du juge en matière administrative. En d’autres termes, la réflexion portera sur l’effectivité de l’aménagement de cette institution, de même que sur l’étendue de son action. Mais avant d’aller plus en avant, il convient de faire la genèse idéologique de la fonction administrative contentieuse envisagée sous l’angle de la fiction voire finalement, de la simple logique juridique.

Notes
36.

MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, Livre XI, chapitre VI, Editions Garnier, Paris ; 1956, pp.163-164.

37.

TIMSIT (G.), Le rôle de la notion de fonction administrative en droit administratif français, LGDJ, 1963, 329 pages, spéc. p.2.

38.

MESCHERIAKOFF, Le droit administratif ivoirien, Economica, 1982, 247 pages, spéc. p.22.

39.

Idem.

40.

TIMSIT (G.), Le rôle de la notion de fonction administrative en droit administratif français, LGDJ, 1963, 329 pages, spéc. p.10.

41.

LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris 1951, p.361.

42.

EINSENMANN (Ch.), Cours, 1953-1954, pp.67-70.

43.

TIMSIT (G.), op.cit. p.12.

44.

Idem.

45.

Les actes d’administration peuvent être des actes de gestion des affaires tant publiques que privées.

46.

CHAPUS (R.),Droit administratif général, Montchrestien, 14ème édition, Tome 1, 1399 pages, spéc. p.459.

47.

EISENMANN (Ch.), Cours de droit administratif, Tome 2 p.15.

48.

CHEVALLIER (J.), « Fonction contentieuse et fonction juridictionnelle », Mélanges Stassinopoulos, 1974, pp.275-290.

49.

Idem.

50.

Idem.

51.

D’AMBRA (D.), L’objet de la fonction juridictionnelle :dire le droit et trancher les litiges, LGDJ, 1994, 339 pages.

52.

CHEVALLIER (J.), « Fonction contentieuse et fonction juridictionnelle », Mélanges Stassinopoulos, 1974, pp.275-290.

53.

KAMTO (M.), « La fonction administrative contentieuse de la Cour Suprême du Cameroun », in Les Cours Suprêmes en Afrique, III, CONAC (G.) et Du Bois de GAUDUSSON (J.), (dir.), Economica, 1989, p.41.

54.

D’AMBRA (D.), L’objet de la fonction juridictionnelle :dire le droit et trancher les litiges, LGDJ, 1994, 339 pages.